全国批而未供土地达1450万亩多部委督促盘活存量建设用地

来源：吉屋网综合整理发布时间：2020-04-11 13:43:31

盘活存量建设用地喊了多年，今年在多部委“亮剑”与敦促之下，有望加速推进。

4月9日晚间，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称“意见”）。意见提出多个方面内容：要推进土地要素市场化配置、鼓励盘活存量建设用地；充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度；以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用；深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。

据4月9日国家发改委官网信息，《国家发展改革委关于印发<2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中亦提出，推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，鼓励盘活低效存量建设用地，控制人均城市建设用地面积。

随着各地政府加快重大项目开工建设，加强用地保障成为其中重要一环，这更凸显了盘活存量用地的紧迫性。

“钱下来了就要快落地，地是很重要的要素，为满足项目用地合理需求，将加大建设用地合理供给。如何加大供给？主要是两个渠道，一是改革增量土地配置方式，二是加大存量土地盘活力度。”自然资源部新闻发言人刘国洪在3月21日的国务院联防联控机制新闻发布会上表示。

现有建设用地根据权属可以分为两类，一是国有建设用地，主要是指城市用地；二是集体建设用地，如农村设备用地和宅基地，盘活存量就是要盘活这两方面批而未供、闲置以及城镇低效用地，通过土地转让、出租、联营、嫁接、置换、改变土地用途、改变使用条件等方式，提高土地利用效率和使用效益。

近两年，自然资源部高度重视盘活存量，建立起安排增量必须要和盘活存量挂钩的机制。2018年、2019年消化处置2015年、2016年以前的批而未供以及闲置土地共计890多万亩，相当于2019年全国安排的新增建设用地量大概500万亩的1.8倍。目前，2017年以前批而未供土地大概有1450万亩，存量盘活还有较大潜力。

所谓批而未供土地，主要是指依法已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的土地。一类是批而未征，即地块已被批准征收，但由于诸多原因导致未能实施征地拆迁，无法进入供地环节。另一类是征而未供，即土地已征收或进行了农用地转用，但由于建设单位本身因市场环境影响、企业投资意向变化等因素，原定项目不能继续推进；或当地政府区域发展方向、城市规划等进行了调整，涉及地块不能再供应给原定建设单位。这两类因素也会导致出现土地无法供应的情况。

过去数年间，国内每年批准新增建设用地计划大约在500万——600万亩，如果加上对过往存量土地利用，每年国内城市实际供应建设用地总量多在700万——1000万亩。而2019年全国安排的新增建设用地计划总量是500万亩，换言之，2017年前的存量土地就已够地方政府使用两三年。

盘活存量用地，并不意味着这些土地就会变相转化为开发性土地入市。

从盘活农村宅基地及农村住宅用地的情况看，中国农业大学土地科学与技术学院副院长朱道林认为，农村地区乃至三四线城市，住宅用地总量基本上是过剩的，因此闲置宅基地的退出，相当一部分是要让其转变为其他用地的，比如复垦等，进行结构性调整。

毋庸置疑，盘活存量用地难度很大，这也是盘活存量用地呼吁多年却仍有大量历史遗留用地难以化解的原因所在。有参与专家分析称，由于历史原因很多老企业都建在城区内，现都已停产、半停产多年，企业负债太重，有的在多家银行抵押，有的被多家法院查封，解决债务链难度很大;有的企业将现有的房屋不经批准出租，有的出租年限高达十几年之久；有的企业不经政府有关部门批准就将地面房屋等资产出售给个人，造成了土地与地面资产分离，使收回成本增加，造成了国有资产流失。不论是拆迁平房区，还是收回、收购破产、停产企业土地，都有一个储备资金问题，单纯靠银行贷款很难满足国土储备的需要。

“在盘活过程中，需要考虑怎么对里面涉及的多方利益进行重新划分。”上海财经大学公共政策与治理研究院首席经济学家杨畅对记者表示，很多前期出让的土地，比如工业用地出让后存在使用低效或闲置情况，亟待被盘活。盘活存量，对于促进土地市场利用效率的提升能起到较大作用。

“即使完全放开集体建设用地入市，有些地方也还是会有土地闲置。因此，放开集体土地入市，只是放开了政策空间，真正的市场需求才是解决闲置用地的根本动力。”中国农业大学土地科学与技术学院副院长朱道林对记者表示，盘活闲置土地资源、促进要素市场化流动，应主要考虑实体经济结构调整需求、产业发展格局要求等，从生产要素配置上满足产业发展的要求，这才符合经济学规律。

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